周其仁
五年前加入一个座谈会,主事人问:多年来,税收增长比GDP增加快很多,究竟什么起因?问题明了,但自己始终没有答案.未几前探讨土地轨制,正听人论证物业税之时,忽然就"看到了"一个理由mm政府闻税则喜,而各路专家提供了源源一直增税的依据.
假使税制由纳税人及其代表机构决定,那么政府的偏好和专家的理由,都不能直接推进税收增长过快.但当下我国的实际情形,是税收项目标出台和税率确实定,根本由政府决定.这样,闻税则喜的政府偏好,加上擅长论证加税必要性的专家体系,珠联璧合,就足以推高税量、增加税种了.
难怪有关税收的学识积厚流光.古代中国的传统,是所谓"普天之下,难道王土".既然都是"王土",大家就要缴付租金mm"租税合一"是也.这兴许是因为那时的市场经济蛮有基本,民间交易租赁关联发达,说黎民庶民"租用"国家公器必需缴付房钱,十分牵强附会.另一方面,统治者贵为皇帝,接收各方的"上贡"是自然的秩序.讲来讲去,传统中国的税,无非是租金与奉献的合并.
启蒙时代后的西方,不再接受基于"君权神授"的理由.1776年《国富论》的第五编mm熊彼特称之为"一篇自成系统的财政学论文,后来成了19世纪所有财政学论著的基础"mm标题是"论君主或国家的收入",却先从"君主或国家的支出"谈起.原来,斯密心目中国家收入的合法性,是由国家承当公共职能mm国防、司法、为方便贸易的公共工程和公共机构等mm所必要的开支来界定的.为什么人民要缴税?就是为了购置国家的公共服务.
这就是说,税也是一个"价"mm政府提供服务之价.所谓"小政府、大市场"的理念,要点不是宣布政府与市场的边界mm那是因时事变而变的mm而是在任何时代都要谨慎地比较不同门路失掉公共服务的效用差别.试举一例,为了国防和司法,国家非合法占有武力不可.但是常备军好还是民兵好?猜猜斯密的答案是什么?常备军.理由是常备军更经济!
这种朴素的税收理由后来"退位"了.新的时髦是剑桥大学庇古教授的福利经济学.这门学问可以搞得很复杂,但基础却是这样的:如果一个人享受私家车的舒服,却把废气排在空气里,那他的驾车行为就有了"负外部性",或者就是他开车的"社会成本与私人成本不一致".这时,由于这位仁兄无须为他的驾车享受支付全部代价,其"需求"失去有效的成本约束而膨胀,效果mm空气污染mm必定格外严峻.
在庇古看来,问题的关键就在于市场无奈做到使私家成本等于社会成本mm"市场失败"是也,解决之道呢?征收空气传染税吧.后来的文献上甚至把这类税命名为"庇古税"!是的,哪里找不到外部性?从街坊的狗叫到太空垃圾,从途径拥挤到大海捕鱼.从此,只有理解"庇古税"的各种变型,任何一个破志改革社会的人都容易如愿以偿.
更后来风行的就是对于税的"社会观点",即把税收普遍地用于改正各种社会问题的观点.据说这种学说来源德国,我本人知之未几,盼望熟习的读者有以教我.不外良多古代的税种mm诸如高额累进所得税、财产税、遗产税、奢靡花费税等等,让我们不丢脸到"社会观点"的强盛影响.
与凯恩斯的名字挂在一起的,是宏观调控产生的税收需要mm至于凯恩斯本人究竟说的是什么,好像并不重要.简言之,过热时加税,过冷时减税,经济气温不就得到调节和节制了吗?与此类似,对需要优先发展的产品、行业、部门、地区给予税收优惠,反之则反之,就是"产业政策"需要税收的理由了.
我们远远没有穷举税收的专家理由.即便如此,读者已经可以看到古今中外关于收税的专家理由真实 未审洋洋大观.事实上,不少税种是被逼出来的,其理由也是被逼出来的.好比香港至今还在征收的酒店房间税,据说是1965-67年由港英政府财政司郭伯伟(Sir John Cowperthwaite)决定开征的.郭当时的理由特别令人欣赏:政府鼎力推介香港旅游业,酒店的得益多于其他行当,要不特别抽一下酒店的税,对其他产业不合理!
近年我们在本土听到的加税理由,倒也"士别三日,当另眼相看".先有专家别具匠心地把税收占GDP比重的高下,定义为"国度才能".就是说,有本领加税就表明国家能力的壮大.粗看起来,这像一个自我轮回证实的命题,进一步斟酌其中包括某种概念上的混杂.不过,这都是小节.哪一个爱国国民会不同意加强国家能力呢?那就加税吧.
最近的例证,是应用税收调控经济到达进退自若的地步.一方面,诸多专家论证利率和汇率皆不可轻动mm或者动了也无用;另外一方面,加税停税闹得市场中人莫衷一是.坚守汇率不变而开征纺织品出口税,是诺贝尔经济学奖得主的倡议,网通传奇私服发布网,政府礼贤"下士",决议开征;不料欧美国家依然要搞什么特保之类,最后仍是商务部长发布撤消尚未开征的纺织品出口税.物业税和财产税,是几位香港教学的热点话题mm顺便说一句,近年大行其道的"卖地财政",也来自我们的东方之珠.政府卖地收入,也是税赋.
这么说吧,无论出于学说的推理,或者是糅合各家之言,还是逼出来的急就章,反正政府要抽任何一种税,都不难找到"证明公道的理由".政府原来有权强迫收税,行政主导的税制少受控制,而各方专家可以证明开征任何税种的理由mm齐了,构成一个"万税"经济仿佛轻而易举.
危险就在这个地方.数之不尽的证明抽税必要、合理的理由加到一起,可能加总出一个谁在事先也没有"规划"过的局面:税收总量过大,政府承诺过多、开支过多,降低资源配置效率,销蚀人民介入市场竞争的意志;税种过于复杂,征税成本高,则刺激腐败和寻租活动.转来转去,适得其反、南辕北辙而又不能自拔,岂不糟糕?
解决方法当然不是抽取"累进的加税提议税".我以为可取的措施,要由征税人及其代表机构来决定最高税负量,而后在税收总量的限度内,开放税收专家看法之间的竞争.建议增加任何一种税吗?先问总税量还有没有"房间".如果没了,那就先回答,你建议哪一项现存的税收取消或减少?
周其仁
上周谈到,取之于民的财力难以主动用之于民,因而对政府开支行为的审计和监管就不可少.但是,满怀同情地说,审查和监管本身也要消耗公共资源.这就碰到了一个悖论:以增加审计和监管费用来减少政府开支的浪费、浪费和贪污,真的就能够增加用之于民的财力吗?
答案是否认的.情理浅易不过mm增加对政府开支的监管,诚然可收到减少财力糟蹋的后果,但监管用度不能给人民带来直接好处,也是一种损耗.这里一共有三个量:被滥用的财政开支总量、审计和监管费用的增量,以及因增强监管而减少被滥用财力的增量.假设滥用总量为10亿人民币,加2亿审计和监管开支可减3亿滥用,再增2亿监管开支又减2.5亿浪费,最后增2500万费用、省2500万损失mm事件就平了.问,此案未用于民的总量几何?答案是正好10亿.
推论也清晰:若不引进其他限制条件,用之于民的财力并不会因为强化对政府开支的审计和监管而增加.这条推论的基础是经济学里大有花样的"租值消失"定律,不会错.那么,这所谓的"其他限制条件",究竟是什么?
必定是那些可能减少被滥用财力总量的条件.记住,从争取更多财力用之于民的态度动身,真正的症结是减少被滥用财力的总量.要是这个总量的水平不降低,单靠增加审计和办案的费用,加到一定数目再加就得失相当.而无论怎么加,都是社会损耗的增加.
究竟引进哪些限制条件,才可以减少被滥用财力的总量呢?很多.比如转变洋溢于官场的奢侈风尚,比如大幅进步官员的道德水准,比如完美财政纪律和规章,比如增加政府财政活动的公然性和透明度,比如强化人大、舆论和公家对公共财政的参与,1.85必杀元素,或者全面推动邓小平早在1980年就宣布的政治体制改造.只要切实做到,上述每一项都可以降低财力被滥用的总量.
但若要问,有没有哪一项限制条件,扼要、易行、可收吹糠见米之效,又与任何其他限制条件完全不相抵触?我认为有的,那就是以法律约束政府总开支.这件事情的要点有四:第一,正式立法,最好在宪法里有专门条款.第二,政府开支总量,可以是绝对量,也可以是占国民所得的一个比例;从容易保持的角度看,比例量远为可取.第三,约束政府总开支,就是约束政府总收入(包括税收、国债和其他收入).第四,立法约束不是绝对不变,而是变要讲程序,不能随便变.
为什么以法律约束政府总开支,就可下降被滥用财力的总量呢?最显明的是,约束了政府总开支,也就约束了被滥用财力的总量.夸大一点想:如果法定政府总开支不得高于公民所得的30%,那么即便全体财力都被滥用mm这当然是不可能的mm滥用总量也就是30%.为政府总开支装置上法定的闸门,可以关住被滥用财力的总量.
以法律约束政府总开支,对降低财力被滥用总量的第二方面影响,是便于人大、舆论和大众审查增加政府收入的建议和主张.的确,为改良收入调配,为调控经济,为各种久远和短暂的紧急需要,增加国债、税收和政府其他收入的呐喊、建议和主张,简直无日无之.都有道理,但所有道理加到一起,可以加出一个大错来mm政府总收入增加过快,与国民经济的总体水平脱了节,更与防备公共财力被滥用的能力脱了节.
有专家曾把税收占GDP的比例,定义为"国家能力".他们也许是对的,但要靠设想才干假定,取之于民的全部可以用之于民.在财力的取、用可能各奔前程的实在世界里,我们不能分开防范公共财力被滥用的实际能力来宣传增加国家财力.在西纪行里,一个唐僧,要配上猪八戒、沙和尚和孙悟空,能力从西天取经回来.要是三个唐僧配一个猪八戒,终局会怎么?至于近来有人不知所谓的"大政府"舆论,不过是把十个唐僧打包送上西天的巨大主张.
加一个以法律约束政府总开支的限制条件,各种增加政府收入的主张就必须互相竞争.横竖加了税就减债,库房多收了国企的垄断利润就减税.因此,专家们不能仅仅论证"增"的理由,而且要论证"优"的根据,更要为"减"献计献策mm否则就什么也加不进去.专家意见之间的竞争水平晋升了,有利于人大、舆论和公众做出准确的断定.
最后一点很主要.在一个行政主导的体制里,公共财力用处毕竟何在、应用效力究竟如何,信息控制在政府部门和要害官员手里.以法律束缚政府总开销,政府内部各机构和各档次争夺国家财力的竞争也增加了.这样,政府部门和官员们就相互"盯得紧",也就应当更愿意配合审计跟监管部门约束其他部分的开支行动.就是说,行政部门和官员的信息上风,可为减少财力被滥用而施展作用.
可以做到以法律约束政府总开支吗?难.反正西方发达国家没有一个做到过.美国几乎做到了,1982年参院以三分二多数票通过了"均衡预算限制税收"的宪法修改案,但众院表决少了2票;1994年共和党"与美国缔约",包括了一个增加税收必须得到国会绝对多数通过的修正案,终极以1票之差功亏一篑.欧洲的福利国家就不要谈了.
西方以外的世界如何?没有查过.中国历史上,康熙天子在1711年公布过"人丁繁殖,永不加赋"的诏令.据史家考据,田赋的正税部分,"永不加赋"言而有信,但杂费和其他猫腻,却素来没有清洁爽利过.田赋以外,清代商业流转税好像永远在加.更重要的是,"永不加赋"约束的是税收相对量,真的百分之百做到,政府财力不能随经济总量增长而增长,一旦有事,"国家能力"危矣.
还是放眼将来吧.中国可以做到以法律约束政府总开支吗?不敢说.敢说的只有一点,1.76精品版本,如果做到,"中国世纪"云云,就划出了最重要的一条底线.在这个意思上,四分之一世纪改革开放带动的经济成长还能不能持续,成败在此一举.
周其仁
传统的理念,把国家财政行为界定为"取之于民、用之于民".但是,我们发现,"取之于民"虽然不容易,"用之于民"却往往更难.
以中国情况为例吧.税收增长连续多年比经济增长快很多,应该是"取之于民易"的证据了.这里的"易",还有另外一层意思:各种加税的专家主意,提出来容易,被采用更容易.这是我在"闻税则喜的专家理由"里讲过的,此处不赘述.
"用之于民难",1.80复古传奇,又从何说起呢?当看到报道,某年国家财政开支等于财政收入时,那岂非不是说,取之于民的全部用到老百姓头上去了?但常识说,财政开支不等于"用之于民"mm因为政府花钱不可能处处遵照"用之于民"的准则.问题是,要指证哪一些财政开支违反了原则并不容易.比喻我见到国家财政机关的办公楼比很多其他国家的奢华,不免心里嘀咕.可顶多只是个人之见,构不成"用之于民难"的证据.
所幸的是,最近几年国家审计长的报告,提供了威望证据.说到审计报告,顺便要提一句,媒体每年少不了的"审计风暴"题目,可能颇为分歧适mm"风暴"再猛,老是来得疾、去得快.政府和国有机构的大把银子是否用之于民,要坚持不懈的监督,不可以一阵风暴就从前的.
浏览近两年审计长的报告,我们可以知道多少取之于民的资源,却用之于官.不提那些明火执仗的挪用、挤占、挥霍和"吃"(2003年审计报告用过这个相称传神的词),单举一个不那么易引起震惊的例证:"2003年,财政部在批复和追加交通部预算时,批准交通部将车辆购买税435.2亿元直接拨付地方交通部门,用于公路建设".这好像只不过把款项换了一个地方,没什么大不了.但审计长接着弥补了一句,"使这部分资金的应用脱离了地方政府、人大的管理和监督."这里有什么名堂吗?大著名堂.原来中央部门的款项拨到下面后,就成了地方交通部门从条条"争取"来的钱,地方除了愉快,还怎么监督?
多少百亿遁入监管真空的国民币,能不能保障用之于民呢?审计长的讲演没有说.然而我却从中看到,近年全国14个交通厅长贪污腐朽案的一个体系性本源.厅长们手中有权,这当然是一个条件,但假如不数额惊人的不受监视的公共款项,他们就是下信心要翻身落马,也不轻易吧?
结论很清楚mm取之于民的,1.85星王合击,不可能全部用之于民.天下也没有哪一个国家,完整达到了至善境地.可争取的,是用之于民的部分尽可能多、失之于民的尽可能少.但是审计报告还告知我们,即使要实现上述"次优"目标,困难也还不少.
基础的艰苦有两项.
其一,目前的审计远不是法定审计规模内的普查.别的不管,仅就"中央预算的履行"看,2003年审计报告说"审计55个中央部门和单位",而2004年报告"审计38个部门".究竟是中央部门减少了,还是审计范围没有全笼罩?报告语焉不详.但是从我国法定审计范围惊人庞大来看mm包含中央预算、中央银行财务收支、国有金融机构和国有企业的资产、负债和损益、国家事业单位财务、国家建设名目预算的执行和决算、政府管理的专项基金、以及国际组织和本国政府的支援和贷款mm当初完成的年度审计应该只是异常小的一部门.
其二,抽查的审计很"随机".比如2003年呈文波及了对税收征管、专项基金(土地出让、扶贫、基础教育、基本养老保险、救灾)、财政资金投资效益、国有商业银行以及国家电力公司的审计;到2004年,题目就转为18所高校、10家医院、科研基金、水利部和长江水利委员会财务、违规征地、乡村公路改造工程、食粮危险基金、四大国有金融资产治理公司和10户中心国企.两年抽查的范畴都重要,也都发明了问题.但问题是:在审计署没有抽查到的时候,那些出问题部门的公共资源就自动"用之于民"了吗?
是批驳审计署没有依法行政吗?不是.因为现存《审计法》只规定了法定审计范畴,并没有明确划定多长时光实现一轮审计.别的不比,1.76精品版本,我们晓得每家上市公司每个年度(甚至每季度都要完成财务审计)mm即便如此,上市公司出的问题还是惊人mm数量远为庞大的国家财政收支和国有资产存量和流量,仅靠"解决紧迫问题"的脉冲式抽查,行吗?
难题的来源是明白的,那就是审计力气远远不足.改良的方向也明白,大幅度增加审计的编制和估算,以及整改和执法的费用就是了.经济学的盘算反正很牢靠:只要增加的监督、审计、整改和执法的代价,在边际上少于由此增加的可用之于民的收益,就是合算的.今天若有人下注,把李金华的8万部属增加十倍、可用之于民的净收益还将增加,我认为并不太离谱.
悖论来了:用于审计、整改、执法等的国家开支,自身算"用之于民"吗?从一个角度看,应该算.由于没有监督方面的投入,取之于民的钱财就基本不可能用之于民.但是从另一个角度看,审计、办案等等的宏大开销,再也不能成为人民可享受的资源.多一块钱用于审计和执法,就少一块钱用于公共设施、教导、病院或公园.当经济学家推断说,最优监管程度就是增加的监管本钱在边际上即是被监管资源挥霍的增加时,他究竟在说什么呢?用常识来答复吧:你出价500把偷窃500的贼人捉拿归案,你的净丧失也正好就是500.说"用之于民难",本来难上还有难.
论断是,除非增长其余限度条件,我们不能迫近尽可能增添用之于民局部的目的.这制约前提是什么,请读者想想吧,咱们下周分解.
周其仁
五年前参加一个座谈会,主事人问:多年来,传奇家族名称,税收增长比GDP增长快很多,究竟什么原因?问题明了,但自己一直没有答案.不久前讨论土地制度,正听人论证物业税之时,突然就"看到了"一个理由mm政府闻税则喜,而各路专家提供了源源不断增税的根据.
倘若税制由纳税人及其代表机构决定,那么政府的偏好和专家的理由,都不能直接推动税收增长过快.但当下我国的实际情况,是税收项目的出台和税率的断定,基本由政府决定.这样,闻税则喜的政府偏好,加上善于论证加税必要性的专家系统,珠联璧合,就足以推高税量、增加税种了.
难怪有关税收的知识源远流长.古代中国的传统,是所谓"普天之下,莫非王土".既然都是"王土",大家就要缴付租金mm"租税合一"是也.这也许是因为那时的市场经济蛮有基础,民间买卖租赁关系发达,说黎民百姓"租用"国家公器必须缴付租金,无比顺理成章.另一方面,统治者贵为天子,接受各方的"上贡"是天然的秩序.讲来讲去,传统中国的税,无非是租金与贡献的合并.
启蒙时代后的西方,不再接受基于"君权神授"的理由.1776年《国富论》的第五编mm熊彼特称之为"一篇自成体制的财政学论文,后来成了19世纪所有财政学论著的基础"mm题目是"论君主或国家的收入",却先从"君主或国家的支出"谈起.原来,斯密心目中国家收入的合法性,是由国家承担公共职能mm国防、司法、为便利商业的公共工程和公共机构等mm所必要的开支来界定的.为什么人民要缴税?就是为了购买国家的公共服务.
这就是说,税也是一个"价"mm政府供给服务之价.所谓"小政府、大市场"的理念,要点不是宣告政府与市场的边界mm那是因时事变而变的mm而是在任何时期都要谨严地比拟不同道路取得公共服务的效用差异.试举一例,为了国防和司法,1.85合击传奇,国家非正当领有武力不可.但是常备军好还是民兵好?猜猜斯密的谜底是什么?常备军.理由是常备军更经济!
这种朴实的税收理由后来"退位"了.新的时兴是剑桥大学庇古传授的福利经济学.这门学问可以搞得很复杂,但基础却是这样的:如果一个人享受私人车的舒畅,却把废气排在空气里,那他的驾车行为就有了"负外部性",或者就是他开车的"社会成本与私人成本不一致".这时,由于这位仁兄毋庸为他的驾车享受支付全部代价,其"需要"失去有效的成本约束而膨胀,成果mm空气污染mm一定分外重大.
在庇古看来,问题的症结就在于市场无法做到使私人成本等于社会成本mm"市场失败"是也,解决之道呢?征收空气污染税吧.后来的文献上甚至把这类税命名为"庇古税"!是的,哪里找不到外部性?从邻居的狗叫到太空垃圾,从道路拥挤到大海捕鱼.从此,只要懂得"庇古税"的各种变型,任何一个立志改造社会的人都容易如愿以偿.
更后来流行的就是关于税的"社会观点",即把税收广泛地用于矫正各种社会问题的观点.据说这种学说起源德国,我自己知之不多,愿望熟悉的读者有以教我.不过许多现代的税种mm诸如高额累进所得税、财产税、遗产税、奢侈消费税等等,让我们不难看到"社会观点"的强大影响.
与凯恩斯的名字挂在一起的,是宏观调控发生的税收须要mm至于凯恩斯自己究竟说的是什么,似乎并不重要.简言之,过热时加税,过冷时减税,经济气温不就得到调节和把持了吗?与此相似,对需要优先发展的产品、行业、部门、地域给予税收优惠,反之则反之,就是"工业政策"需要税收的理由了.
我们远远没有穷举税收的专家理由.即使如斯,读者已经可以看到古今中外关于收税的专家理由切实叹为观止.事实上,不少税种是被逼出来的,其理由也是被逼出来的.比方香港至今还在征收的酒店房间税,据说是1965-67年由港英政府财政司郭伯伟(Sir John Cowperthwaite)决定开征的.郭当时的理由特别令人观赏:政府鼎力推介香港游览业,酒店的得益多于其他行当,要不特殊抽一下酒店的税,对其他产业不公平!
近年我们在本土听到的加税理由,倒也"士别三日,当刮目相看".先有专家匠心独运地把税收占GDP比重的高低,定义为"国家能力".就是说,有本事加税就表明国家能力的强大.粗看起来,这像一个自我循环证明的命题,进一步推敲其中包含某种概念上的混淆.不过,这都是小节.哪一个爱国公民会不赞同增强国家能力呢?那就加税吧.
最近的例证,是运用税收调控经济达到进退自如的境地.一方面,诸多专家论证利率和汇率皆不可轻动mm或者动了也无用;另外一方面,加税停税闹得市场中人无所适从.坚守汇率不变而开征纺织品出口税,是诺贝尔经济学奖得主的建议,政府礼贤"下士",决定开征;不料欧美国家仍旧要搞什么特保之类,最后还是商务部长宣布取消尚未开征的纺织品出口税.物业税和财产税,是几位香港教授的热门话题mm顺便说一句,近年大行其道的"卖地财政",也来自我们的东方之珠.政府卖地收入,也是税赋.
这么说吧,无论出于学说的推理,或者是糅合各家之言,还是逼出来的急就章,反正政府要抽任何一种税,都不难找到"证明合理的理由".政府本来有权强制收税,行政主导的税制少受节制,而各方专家可以证明开征任何税种的理由mm齐了,造成一个"万税"经济好像手到擒来.
危险就在这个处所.数之不尽的证明抽税必要、合理的理由加到一起,可能加总出一个谁在当时也没有"打算"过的局势:税收总量过大,政府许诺过多、开支过多,降低资源配置效率,销蚀人民参加市场竞争的意志;税种过于庞杂,纳税成本高,则刺激腐烂和寻租运动.转来转去,大失所望、背道而驰而又不能自拔,岂不蹩脚?
解决办法当然不是抽取"累进的加税建议税".我认为可取的办法,要由纳税人及其代表机构来决定最高税负量,然后在税收总量的限度内,开放税收专家意见之间的竞争.建议增加任何一种税吗?先问总税量还有没有"房间".如果没了,那就先回答,你建议哪一项现存的税收取消或减少?
税收系列评论之一:闻税则喜的专家理由
税收系列评论之二:取之于民易用之于民难
税收系列评论之三:以法律约束政府总开支